电动自行车到底是机动车还是非机动车？为什么经司法鉴定后的电动自行车绝大部分都是机动车？为什么一定要出了严重的交通事故才会直面这一问题？现有交通执法都是按照《中华人民共和国道路交通安全法》对非机动车的规定，严查电动自行车走机动车道，但是电动在自行车和行人混行引发的更多的对行人的伤害又无法可依？谁来保障行人的安全？
如同我们上一篇文章所说，电动自行车已成为“国民刚需”，可随着电动自行车越来越多，麻烦也跟着来了，以深圳为例：每天都能看到电动自行车在人行道上横冲直撞，转眼又窜到机动车道飞驰而过；还有的违规载成年人，甚至一车拉好几个人；外卖小哥为了多装货物，给车上装超大的箱子，两边还挂着包裹，早就超出了车子的载重限制；超标车、超速的非法改装车更是随处可见。这些都让市民提心吊胆，忍不住发问：这些电动自行车，到底该算机动车还是非机动车？它该走机动车道还是非机动车道？
▲电动自行车行驶在机动车道上（深圳）/图源：网络
▲电动自行车行驶在人行道上（深圳）/图源：网络
其实，在《中华人民共和国道路交通安全法》（简称道交法）里，早就把电动自行车的属性说清楚了 —— 明确属于 “非机动车”。而且《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《电动自行车安全技术规范》中，还明确规定了电动自行车的参数和使用要求：
车速方面，设计最高时速不能超25km/h，在非机动车道内行驶时，最高时速不能超过15km/h；
载人方面，城市市区道路上不得载人，装了固定安全座椅的，只能带 1 名身高1.2米以下的儿童；
载物方面，从地面算高度不能超1.5米，宽度左右不能超出车把0.15米，长度前面不能超过车轮，后面不能超出车身0.3米。
2024年12月31日《电动自行车安全技术规范》（GB 17761—2024）正式发布，于2025年9月1日起实施（简称“新国标“）。其中，有个值得注意的调整：以前旧标准要求 “所有电动自行车均应具有脚踏骑行装置”，现在改为按驱动类型分 —— 电助力的电动自行车必须装，纯电驱动的可以选装。这调整虽然贴合了老百姓和市场的需求，但问题也来了：会不会让电动自行车的非机动车属性和安全边界更模糊？生产厂家会不会趁机搞些 “擦边球” 产品？本来就头疼的电动自行车问题，会不会更严重？
我们研究发现，与我国国情、人口密度类似的国家和地区，大多把 “是否配备脚踏骑行装置和控制人力与电助力的比例” 确保其归属于“非机动车”的关键。（对比研究具体内容详见下篇《电动自行车政策法规的国际比较与东亚经验的适配性借鉴》）为什么全球有些国家和地区不仅要求电动自行车时速控制在 25km/h以内，还明确得人踩了踏板，电助力才会启动？因为他们是从速度和动力两方面，确保它还是自行车的范畴，只是比普通自行车多了电助力；要是允许纯电力驱动，就归到机动车里，按电动摩托车来管理。这么看，不起眼的脚踏板，其实是 “电动自行车” 能算 “自行车” 家族一员的根本所在 —— 要是没了脚踏板，全靠电池驱动，我们认为那它就该叫 “电动两轮车”或者其他什么名字，而不是 “电动自行车” 了。
虽然我国相关的法律规定很清楚，但现实里，大家骑电动自行车的行为，常常突破这些规定。尤其是那些非法改装的车：改变车身结构、拆改限速装置、更换大容量电池等等，这些车既不符合非机动车的安全要求，又没被纳入机动车管理体系，说白了，已经超出了法律法规界定的“非机动车”范畴 ，成了有机动车风险、却没人管的 “另类车”。可任何社会现象背后都有原因，我们不能只是指责这种行为，得理性分析背后的原因有哪些 ，只有问题找到根源，才有可能解决问题。
禁摩令与电动自行车发展
回看历史，在我国发布“禁摩令”以前大家想骑快些、多载些东西，靠的是摩托车。所以有人说，“禁摩令” 间接让电动自行车违规改装变多，发展得越来越畸形是有一定道理的。“禁摩令”始于上世纪八十年代，在此之前我国是 “自行车王国”，后来经济好了，摩托车也多了，但同时带来了交通事故、尾气污染、噪音，还有 “飞车党” 的治安问题。1985年北京首推禁摩令，到2000年，全国200多个城市都跟着推了类似的政策。
2000年到2010年，城市化进程加速，居民通勤距离从平均1-2公里提升至3-5公里，电动自行车依靠其灵活便捷和物美价廉，迅速进入千家万户，相关产业也得到了迅猛发展，2024年，中国两轮电动车销量已达5000万台。
▲2015-2025年中国两轮电动车销量及预测/图源：艾瑞咨询
与此同时，原本靠摩托车满足的载人载物需求便转移到电动自行车上，也导致违规改装越演越烈。这些改装车 “以非机动车之名，行机动车之实”，既突破了非机动车的安全底线，又达不到机动车的安全标准，游离在机动车的管理之外。
法律和制度跟现实对不上，矛盾重重
道交法中对非机动车“在非机动车道内行驶时，最高时速不得超过十五公里”的规定，在现实中，很少有骑行者会遵守这一限速，不少人甚至觉得设计最高时速 25km/h 仍太慢[1]。一方面这一规定已无法满足实际需求，尤其是外卖配送行：如果外卖小哥也遵照不超过15km/h的速度行驶，几乎不可能在平台规定的配送时效内完成订单。不仅会引发顾客不满，骑手还可能面临平台的处罚，直接影响收入。另一方面，由于现实中大部分电动自行车在人非共板的人行道上行驶的速度远远超出15km/h，造成了大量与行人的冲撞事故，直接威胁到人们的步行安全。
▲电动自行车与行人发生交通事故/图源：龚志渊
此外，道交法虽然明确了非机动车道内的限速标准，但未明确当需要借道在机动车道行驶时的速度。更关键的是，这一限速规定已实施二十余年，但庞大的电动自行车出行量导致日常的限速监管很难执行。
我们认为目前出现的诸多问题和矛盾的根源就出在大量的电动自行车 “以非机动车之名，行机动车之实”。
在普通民众的认知里，电动自行车只要成功办理了牌照，平时也被引导着走非机动车道，那它就是非机动车。可在一旦出了重大交通事故，在司法鉴定中，大部分都被鉴定为机动车。据广东泰深律师事务所负责人、律师万毛女介绍，她所在律所每年经手的交通事故诉讼中，多数涉及两轮电动车，在此类事故中，“一旦交警立案，电动车就要进入鉴定程序，看看是机动车还是非机动车。一鉴定，绝大部分鉴定出来的结果都是机动车”。[2]
可当事人在出事前，根本不知道自己骑的是 “机动车” 。就像裁判文书网上的一个案例：2022年5月，梁某骑着一辆备案为 “深圳 BXXXXX” 的电动车，在宝安与三轮摩托车相撞，致三轮车主 “拾级伤残”。出事前，梁某的车备案的是两轮电动车，没在国家发改委公布的机动车目录中；出事后一鉴定，却鉴定为机动车。法院在判决书中也特别指出，电动车在办理登记和保险手续时，无法按照普通意义上的机动车对待，这种情形并非电动车所有人、驾驶人自身原因所致，而是社会管理体制问题。[2]
▲图源：深圳福田交警
这种矛盾还进一步延伸到保险理赔环节。律师万毛女代理过一个外卖骑手的案件：骑手 M 在广州送外卖时出了事故，伤残等级是 “五级伤残”。此前，外卖平台给 M 投保了意外险，可保险公司却说 “M 骑的电动车鉴定后是机动车，骑手没驾照，属于无证驾驶”，拒绝履行赔付责任。[2]
交通基建的缺口和模糊的路权
如果暂时抛开电动自行车超重超速的问题，假定街道上行驶的电动自行车都是符合标准的，也总能看到电动自行车在人行道和机动车道之间丝滑切换，很多人觉得这是骑车人违规。但若我们较真探究便会发现，有些情况并不能简单认定为骑车人违规。
我国道交法明确规定：非机动车应当在非机动车道内行驶;在没有非机动车道的道路上，应当靠车行道的右侧行驶。《广东省道路交通安全条例》说得更细：非机动车在路边骑的时候，非机动车在道路两侧通行时通行宽度从道路（不含路肩）右侧边缘线算起不得超过一点五米。
也就是说，在没有非机动车的路段，电动自行车是允许在机动车的右侧一点五米的范围内行驶的；而在“人非共板”的情况下，电动自行车确实有权行驶在人行道上的非机动车道内行驶。
▲深圳机非共板道路/图源：网络
▲深圳人非共板道路（左侧非机动车道，右侧人行道）/图源：岭海咨询
电动自行车成为大家吐槽的城市顽疾，不能仅归咎于骑电动自行车的人，城市交通基础设施的短板与电动自行车保有量的激增矛盾， 共同放大了电动自行车行驶的乱象。还是以深圳为例：全市电动自行车保有量约 550万辆，可非机动车道的设置率还不到40%，大部分区域处于电动自行车与行人或机动车混行的路段，大量交通事故也发生在此。深圳交警公布的数据显示：2024 年涉及电动车的事故里，81%发生在人车混行的路段；截至2024年7月，深圳交警查处电动自行车违法140万宗，其中39.1万宗为违规进入机动车道，占比28%。
深圳早期在道路规划时采用“人非共板”的方式，即非机动车和行人在同一板块通行。近年来随着电动自行车越来越多，在有限的 “人非共板” 道路空间里，电动自行车不断挤压着行人的安全步行空间，不仅造成秩序混乱，更直接威胁行人与其他非机动车慢行群体的人身安全。
在电动自行车管理方面，当前的查处重点多集中在骑行者自身合规性问题上，比如未按规定佩戴安全头盔、非法改装车辆、从事非法营运、违规载人等等。但面对“人非共板” 下的电动自行车挤占行人空间、威胁行人安全的核心问题，尚未发布有专门保障行人步行权益，规范非机动车行为的相关法规。人行道承载着全体市民的出行需求，尤其是残障人士、老弱群体等特殊人群的出行安全，理应得到最优先的保障与维护[3]。
当"无路可走"的困境，与"不守规"的行为交织，共同造就了电鸡围城的混乱。电动自行车的普及是城市发展中民众需求的自然选择，可从 “民生刚需” 变成 “城市顽疾”，我们认为关键是模糊了机动车与非机动车的边界，以及现有的城市空间资源无法承载越来越多的电动自行车出行需求。
电动自行车引起的争议早已超出交通范畴，更重要的是已经影响到老百姓出门的安全感，成为一大社会问题。面对种种困境，我们认为：
一方面电动自行车得留住脚踏板，严格控制生产标准，严查违规改装，提高违法成本，让它真正回到 “非机动车” 的本质，只用来短途通勤、轻量载物，守住其作为慢行交通工具的安全底线；
另一方面，城市在现有道路空间内，通过各种可行的方式增加非机动车道，明确没有非机动车道时的路权分配和处罚细则，优先保障行人的安全；
还有一个可能的疏解思路是调整”禁摩令“，让合规的电动摩托车替代那些超标、改装的电动自行车，这样既能满足载人载货的需求，又能把它纳入机动车管理，减少安全风险；除此之外，我们还可以借鉴全球其他国家和地区经验和做法，寻找更多的解决思路。
一座包容的城市，不是一刀切禁止，也不是妥协让步，而是让不同人的需求都有地方安放，让开车的、骑车的、走路的，都能在同一个环境里和谐相处。当每位市民都不用因为 “抢道” 而焦虑，能在自己的专属空间里感受到安全感，让 “各得其所、各行其道” 成了日常，这样的城市才既有治理的精度，又有民生的温度，才能走向长久的可持续发展。
机动车与非机动车的边界界定，核心在于法律层面对其属性、标准及监管范围的明确规定，下篇文章《电动自行车政策法规的国际比较与东亚经验的适配性借鉴》即将发布，望以此对比为我国相关法律法规的完善提供思路，敬请期待！
参考资料：
[1]来源公众号电动车小行家-《非机动车道限速15Km/h，电动车这3项规定非常好，为什么难以落实》
[2]来源公众号深圳微时光-《深圳电鸡事故中，最终闹上法庭的那些人》
[3]来源公众号规划攻城狮-《人“鸡”大战——人行道路权之殇与破局之道》
“岭海城镜”
以研究者视角，看民生里的城事
本文为岭海咨询原创发布
转载需注明来源，欢迎转发至朋友圈